会计实务操作：我国公共支出管理若干重大理论政策问题研究

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关键因素。资料表明，截止到1996年底，我国财政供养人员总数已达3673万人，比1978年增长82.3%，大大高于同期我国总人口的27.1%的增长幅度，财政供养人员占全国总人口的比例由2.1%上升到1996年的3.0%。这意味着在改革初期，全国总人口中，大约50个人养一位“吃皇粮的人”，到1996年已演变为约30个养一位“吃皇粮的人”。近年来财政供养人员不仅没有得到有效控制，相反仍在不断增长。据有关资料，到目前为止，我国财政供养人员已超过3800万人。由于财政供养人员的膨胀，财政负担越来越重，导致财政支出的相当部分被“人头费”吃掉了，若按平均每人每年一万元人员经费标准计算，财政供养人口一年就需要财政供给经费3800多亿元，在国家总财力支出中占有相当的比重。另外，增人增加的财政压力远不止这些，还需提供办公设施、个人住房、医疗保障、养老保障等，若将这些考虑进去，政府部门每增加一个人，一年至少需增加财政支出2万元以上，由此增加的财政负担就更为沉重。因此，当前国家财力增长的大头只能用于满足“吃饭”和“养人”。近些年，国家财政收入每年增幅较大，但同期财政供养人口每年增加100多万人，加之工资制度改革的因素，近年来财政每年需要增加的工资性支出就占国家新增财力的60%以上，在不少地区新增财政收入约有80-%以上用于人员经费。这表明，由于“养人”太多，我国财政正在日益向“吃饭型财政”发展，财政调控经济和社会事业发展的能力受到严重限制。

（五）财政支出管理和控制机制尚未健全

政府预算本是规范支出管理最重要、最有效的一项法律制度，是支出管理的基本依据，但预算执行中的随意性与长官意志太大，预算约束软化的状况相当严重。我国自1995年起已正式颁步了《预算法》，但实际执行情况并不理想，依法理财、依法进行支出预算管理的氛围尚未形成。有的地方未经法定程序随意调整预算，支出预算追加频繁；有的地方随意开减收增支的口子，以人代法的现象屡屡发生；一些部门和单位不按规定严格执行预算和财政制度，擅自扩大开支范围，提高开支标准，改变支出用途。

此外，多年来预算支出分配一直沿用“基数加增长”的办法，这已被实践证明是不科学的，存在很多弊端：一是以往年支出实绩为依据确定支出指标，以承认既得利益为前提，固化了原有利益分配格局，因而固化了原有财政供给范围和支出结构，不利于财政供给范围的科学界定和支出结构的调整优化。二是“基数加增长”缺乏科学依据，忽视了社会经济形势的变化，往往使该支的无法支，影响经济和社会事业发展。同时往往出现事后被迫调整支出预算的现象，使支出预算失去了应有的严肃性。三是“基数加增长”不能客观、公正、公平地对待各个预算单位，使原来厉行节约的单位少支，大手大脚的单位多支，导致分配不公，苦乐不均。因此，现行支出预算编制和分配办法亟需改进。

还有一点需要引起注意，即财政支出中法定支出膨胀，“以法压法”、法与法“打架”的现象十分突出，财政无所适从，平衡压力加大，这实质上也是财政支出管理和控制机制不健全的一个突出表现。《预算法》是财政部门的一个“根本大法”，但国家同时以法律、法规形式，确立了不少法定支出项目，如农业、教育、科技、计生、文化宣传等，要求财政对这些法定支出项目必须保证一定的数量和增长水平。法定支出的设立，对保证一些重点事业的发展，确实发挥了积极作用，但法定支出过多和过乱，也使有限的财政资金被瓜分和肢解，为切实贯彻“预算法”设置了障碍。

总之，当前我国财政支出结构存在很多问题，一方面国家财政支出政策运用缺乏最基本的财力保障，难以满足国家必保的支出、强化国家的重点投入以及有效地调节地区不平衡状况，另一方面还存在财政支出范围过宽、国家包揽过多的弊端，不符合市场经济的要求。此外，资金管理缺乏明确的责任制度和相应的监督措施，支出管理普遍存在预算软化、管理弱化、支出不规范等问题，特别是行政经费开支长期以来过度膨胀，进一步加重了财政负担。所有这些都需要在今后的改革中逐步加以解决。

三、公共支出的总量控制

在我国这样一个财政经济实力并不雄厚的发展中国家，强调和强化公共支出的总量控制具有特别重要的意义。从管理角度讲，公共支出总量控制的关键在于，按照现代经济管理规范化法制化的本质要求，着力推动和深化公共支出管理制度创新，从而探索支出总量的有效控制机制。

（一）正确界定市场经济下公共支出的供给范围

发展社会主义市场经济，社会资源的配置机制和分配关系都将出现不同于传统体制下的各种变化，财政职能及其公共支出的供给范围也需要进行相应的调整。那么，究竟如何认识和界定新体制下公共支出的职责和供给范围，这不仅关系到财政宏观调控作用的发挥，而且也关系到公共支出总量能否得到有效控制。

公共财政分配是政府的经济行为，因此，界定和规范公共支出的供应范围，其实质就是要明确在社会主义市场经济条件下，哪些事项应该由政府负责，哪些事项应该由市场负责，以此作为公共支出分配的依据。我国现有的财政供给范围和公共支出格局是从建国初期的大财政、供给制发展而来的，是建立在传统计划经济体制上的，它的*5特征是国家包揽的面过大，财政支出范围过宽，几乎覆盖到整个社会生产与消费的各个方面，一些本应由市场解决的问题被纳入财政分配范畴，而应由财政供应的事业却得不到应有的资金保障。这种供给制的状况滞后于当前宏观分配格局形势的变化，也与市场经济的要求不相适应。

按照市场经济的一般理论，政府的负责事项和活动范围主要是通过介入“市场失效”领域，运用财政分配手段，满足社会共同需要，而不属于社会共同需要的事务和领域则一般应由市场去调节和供给。那么，什么是社会共同需要？从理论上分析，它具有三个特点：一是只有由政府出面组织和实施才能实现的事务；二是私人部门和企业部门不愿干而又是社会存在与发展所必需的事务；三是只有政府举办才能有效协调各方面利益的事务。可见，社会共同需要是指那些代表社会共同利益，必须由政府集中供给的事务，这是确定政府和财政职能的基本依据，也是界定公共支出供给范围的重要标准。

由此出发，今后我国公共财政支出供给的范围需要结合改革的进程和财政职能的转变进行相应调整，有的支出需要强化，有的支出需要弱化，有的支出需要取消。首先，公共财政的基本职责是为国家机器的正常运转提供财力保障，但这纯属消费性的开支，必须进行严格控制。其次，随着市场经济的推进和经济的发展，财政需要着力强化那些代表社会共同利益和长远利益的社会公共性开支（如科技、教育、卫生、社会保障等），但传统的“由国家包下来”的方式也需要改变，这些社会公共性开支在总体上应以财政供给为主渠道，同时要按照“谁受益、谁负担”的原则，适当开辟一些新的资金来源渠道。再次，在公共财政框架下，财政投资范围也必须进行相应调整，对于一般竞争性领域的投资，财政要逐步退出，以集中有限财力着力强化国民经济的关键领域和重要产业的投资。在不同财政级次，公共财政投资还应根据投资规模和受益范围由各级财政分别供应。此外，有的公共支出如补贴等，则应进行清理、控制、逐步削减。

（二）着力推进公共支出预算管理的制度创新

公共支出预算是指政府在一个财政年度内为满足公共需要，提供给社会成员大体均等的公共服务所需开支的分配计划。公共支出预算作为政府的基本财政支出计划，构成了政府财政活动及公共财政预算的一个重要组成部分。它反映了

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